La responsabilidad patrimonial del Estado suele analizarse a partir de decisiones administrativas ilegales, actuaciones arbitrarias o fallas en la prestación de los servicios públicos. Sin embargo, la sentencia proferida el 26 de junio de 2026 por la Sección Tercera – Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca traslada esa discusión a un momento mucho más temprano, la etapa de formulación, viabilización y aprobación de un proyecto de inversión financiado con recursos del Sistema General de Regalías.

Al resolver una demanda de reparación directa promovida por la Sociedad Mixta Lácteos Alsacia S.A.S. contra la Nación – Departamento Nacional de Planeación y el Departamento de Nariño, el Tribunal concluyó que ambas entidades incurrieron en una falla del servicio al permitir la aprobación y desarrollo de un proyecto que, desde su origen, presentaba un obstáculo jurídico estructural que posteriormente impidió su ejecución. En consecuencia, declaró su responsabilidad administrativa y extracontractual solidaria y las condenó al pago de $4.999.286.623 por concepto de lucro cesante, negando las demás pretensiones indemnizatorias formuladas por la demandante.

Más allá del monto de la condena, la providencia resulta especialmente relevante porque desarrolla una tesis poco frecuente en la jurisprudencia contencioso administrativa: la responsabilidad del Estado puede surgir no solo por la forma como se ejecuta un proyecto público, sino también por haber generado una expectativa legítima mediante la aprobación de una iniciativa cuya inviabilidad jurídica era objetivamente verificable desde su estructuración. A partir de esa premisa, el Tribunal construye su análisis sobre los principios de planeación, buena administración y confianza legítima, atribuyendo responsabilidad tanto al ejecutor del proyecto como a la entidad que intervino en la verificación de los requisitos para su aprobación.

No obstante, la sentencia también deja abiertos varios interrogantes de indudable interés jurídico. Algunos derivan de la propia delimitación de las competencias del Departamento Nacional de Planeación dentro del Sistema General de Regalías; otros surgen de circunstancias normativas e institucionales que no fueron objeto de un análisis expreso por parte de la Sala y que podrían adquirir relevancia en una eventual segunda instancia. Precisamente por ello, conviene recordar desde ahora que se trata de una sentencia de primera instancia, susceptible de ser revisada por el Consejo de Estado si las entidades condenadas ejercen el recurso de apelación.

En las siguientes líneas analizaremos el contenido de la providencia, los fundamentos que llevaron al Tribunal a declarar la responsabilidad del Estado y las implicaciones que este fallo puede tener para la formulación y evaluación de futuros proyectos financiados con recursos públicos. Al mismo tiempo, se expondrán algunas preguntas jurídicas que permanecen abiertas y que podrían incidir en el desarrollo posterior de este litigio.

Los hechos que dieron origen al litigio

El caso tiene origen en un proyecto concebido para fortalecer la cadena láctea en Nariño mediante la construcción y puesta en funcionamiento de una planta para el acopio y procesamiento de leche cruda en la subregión de la Sabana de Túquerres. La iniciativa buscaba beneficiar a productores lecheros y dinamizar la economía regional.

Lácteos Alsacia fue constituida el 15 de mayo de 2007 como Sociedad Agraria de Transformación (SAT), integrada por 31 socios fundadores. El 17 de febrero de 2012, sus asociados aprobaron su transformación en Sociedad por Acciones Simplificada (S.A.S.), conservando su razón social y adecuando su estructura jurídica al proyecto que posteriormente sería presentado ante el Sistema General de Regalías.

Mediante el Acuerdo 002 del 19 de diciembre de 2012, el OCAD Región Pacífico decidió viabilizar, priorizar y aprobar el proyecto “Construcción y montaje de la planta Lácteos Alsacia S.A.S. para el acopio y procesamiento de leche cruda de la subregión de la Sabana de Túquerres, Nariño Occidente”, designando como ejecutor al Departamento de Nariño y financiándolo con recursos del Sistema General de Regalías.

En 2014, la Asamblea Departamental autorizó al Gobernador de Nariño para participar como accionista de Lácteos Alsacia S.A.S. Esa decisión se materializó mediante la compra de acciones por parte del Departamento. Días después, el ente territorial adquirió el lote donde sería construida la planta procesadora.

La ejecución parecía avanzar. En 2015 se expidió la licencia de construcción y el Departamento celebró el contrato de obra No. 1521 para ejecutar las obras civiles de la planta. Sin embargo, el contrato nunca llegó a iniciar ejecución física, pues no se suscribió acta de inicio.

Con el paso del tiempo surgieron las observaciones que marcaron el destino del proyecto. El Departamento Nacional de Planeación, en ejercicio de sus funciones de monitoreo, seguimiento, control y evaluación del Sistema General de Regalías, formuló un plan de mejora. Allí apareció el punto central de la controversia: la necesidad de garantizar que los bienes y servicios financiados con recursos públicos permanecieran bajo titularidad pública, pese a que la inversión estaba vinculada a una sociedad de naturaleza privada.

Posteriormente, distintos conceptos técnicos y jurídicos de la Gobernación concluyeron que el proyecto presentaba problemas de viabilidad que impedían continuar con su ejecución. En 2018, el Departamento decidió adelantar los trámites para terminar el contrato de obra, solicitar la desaprobación del proyecto ante el OCAD y devolver los recursos del Sistema General de Regalías.

Para Lácteos Alsacia S.A.S., de la cual valga decirlo, el Departamento de Nariño es socio, esa decisión frustró un proyecto que había generado expectativas económicas y sociales. Por ello promovió demanda de reparación directa, reclamando una indemnización cercana a los $167.000 millones, además de perjuicios morales, afectaciones al buen nombre y otros daños. Las entidades demandadas, por su parte, sostuvieron que sus actuaciones buscaron proteger el patrimonio público frente a un proyecto jurídicamente inviable.

El problema jurídico: ¿la falla estuvo en cancelar el proyecto o en haberlo aprobado?

El punto central del litigio consistía en determinar si el fracaso del proyecto Lácteos Alsacia podía atribuirse jurídicamente al Estado. Para la sociedad demandante, el daño surgió cuando el Departamento de Nariño decidió no continuar con la ejecución, terminar la relación contractual, solicitar la desaprobación del proyecto y devolver los recursos del Sistema General de Regalías.

El Departamento de Nariño defendió una posición distinta. Sostuvo que la decisión de no continuar obedeció a la necesidad de proteger el patrimonio público, luego de advertir problemas jurídicos, técnicos y financieros que impedían garantizar una ejecución segura del proyecto.

El Departamento Nacional de Planeación, por su parte, alegó falta de responsabilidad directa. Su defensa se apoyó en que no era ejecutor del proyecto, no celebraba contratos, no administraba anticipos ni dirigía la obra. Según su postura, sus funciones se limitaban al monitoreo, seguimiento, control y evaluación del Sistema General de Regalías.

Sin embargo, el Tribunal llevó el análisis a una etapa anterior. Para la Sala, el verdadero debate no estaba únicamente en si fue correcto cancelar el proyecto, sino en si las entidades públicas permitieron avanzar una iniciativa que desde su formulación presentaba un defecto jurídico estructural.

Ese cambio de enfoque es el aspecto más importante de la sentencia. La responsabilidad patrimonial no habría surgido simplemente porque el proyecto fue suspendido o desaprobado, sino porque la Administración generó una expectativa legítima alrededor de una iniciativa cuya viabilidad jurídica, según el Tribunal, nunca estuvo plenamente asegurada.

El razonamiento del Tribunal: una falla que comenzó antes de la ejecución

El Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca reconstruyó el procedimiento previsto en la Ley 1530 de 2012 y en el Decreto 1949 de 2012 para la aprobación de proyectos financiados con recursos del Sistema General de Regalías. Según la Sala, la formulación y viabilización de un proyecto no son simples trámites formales, sino etapas destinadas a verificar su pertinencia, sostenibilidad, impacto y viabilidad antes de comprometer recursos públicos.

Para el Tribunal, esa revisión no recaía únicamente en el Departamento de Nariño como ejecutor. También comprometía al Departamento Nacional de Planeación, en cuanto intervino en la verificación de requisitos exigidos para que el proyecto fuera sometido a aprobación del OCAD. Por eso la Sala no aceptó que el DNP fuera un tercero ajeno a la estructuración de la iniciativa.

El defecto central identificado por la sentencia fue la dificultad para garantizar la titularidad pública de los bienes y servicios financiados con recursos del Sistema General de Regalías. El proyecto involucraba una inversión pública vinculada a una sociedad por acciones simplificada con participación mayoritariamente privada, situación que generaba un problema jurídico desde su diseño.

A juicio del Tribunal, esa dificultad no era un requisito menor ni una falla subsanable durante la ejecución. Era un obstáculo estructural que comprometía la viabilidad jurídica del proyecto y que debió ser advertido antes de aprobar la inversión.

Sobre esa base, la Sala acudió a la confianza legítima. Consideró que Lácteos Alsacia S.A.S. actuó de buena fe, modificó su estructura societaria, atendió requerimientos de las entidades públicas y participó en el desarrollo del proyecto bajo el entendimiento de que este había sido evaluado y declarado viable por las autoridades competentes.

También invocó el principio de buena administración. Según el Tribunal, las entidades públicas no solo debían verificar requisitos formales, sino asegurar que el proyecto pudiera ejecutarse jurídicamente una vez comprometidos los recursos. En esa medida, la falla no estuvo en identificar tardíamente el problema, sino en permitir que el proyecto avanzara durante años pese a una inviabilidad que, para la Sala, era previsible desde su formulación.

La cuantiosa condena

Después de establecer la imputación del daño, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la responsabilidad administrativa, extracontractual y solidaria de la Nación – Departamento Nacional de Planeación y del Departamento de Nariño.

La Sala consideró que ambas entidades permitieron avanzar un proyecto cuya inviabilidad jurídica podía advertirse desde la etapa de formulación, generando una expectativa legítima en Lácteos Alsacia S.A.S. y conduciendo finalmente a la frustración de la iniciativa productiva.

Sin embargo, el Tribunal no acogió íntegramente las pretensiones económicas de la demanda. Aunque la sociedad reclamaba aproximadamente $167.000 millones, sustentados principalmente en proyecciones de utilidades futuras, la Sala consideró que buena parte de esas estimaciones carecían de soporte probatorio suficiente o respondían a escenarios hipotéticos.

Por esa razón, negó el daño emergente, los perjuicios morales, las afectaciones al buen nombre y los demás daños extrapatrimoniales. Finalmente, limitó la condena al reconocimiento de un lucro cesante por $4.999.286.623.

La reducción fue sustancial. El Tribunal reconoció una suma cercana al tres por ciento de lo pretendido inicialmente, lo que muestra que no aceptó de forma automática la tesis indemnizatoria de la demandante, sino que restringió la reparación a los perjuicios que consideró probados.

Con ello, la Sala dejó una regla clara: la responsabilidad estatal no surgió de la decisión de suspender o desaprobar el proyecto, sino de haber permitido que una iniciativa jurídicamente inviable avanzara durante años, generando una confianza legítima que luego resultó frustrada.

Una reflexión jurídica

Como toda decisión judicial relevante, esta sentencia no agota el debate. Por el contrario, deja preguntas abiertas que podrían ser examinadas en una eventual segunda instancia.

Un aspecto llama especialmente la atención. El proyecto Lácteos Alsacia fue aprobado por el OCAD el 19 de diciembre de 2012, cuando el Departamento de Nariño todavía se encontraba sometido al Acuerdo de Reestructuración de Pasivos celebrado al amparo de la Ley 550 de 1999. Ese proceso inició el 8 de febrero de 2001, el acuerdo fue suscrito el 25 de abril de 2002 y solo terminó el 8 de febrero de 2019. Es decir, durante toda la formulación, aprobación, estructuración y frustración del proyecto, el Departamento seguía sujeto a sus restricciones.

Entre ellas sobresale la cláusula 25, según la cual el Departamento no podía crear ni aportar financiación para el funcionamiento de entidades descentralizadas. La misma disposición señalaba que las funciones correspondientes debían desarrollarse desde el sector central o mediante alianzas con el sector privado.

La sentencia no analiza si esa restricción tenía incidencia sobre el modelo aprobado para Lácteos Alsacia. Ese silencio es relevante porque el proyecto involucraba participación accionaria del Departamento en una S.A.S., compra de acciones, adquisición de un predio, inversión de recursos del Sistema General de Regalías y la expectativa de operación de una planta vinculada a una sociedad con participación mayoritariamente privada.

No se trata de anticipar una conclusión que corresponde al juez de segunda instancia, en este caso al Consejo de Estado. Pero sí cabe formular una pregunta: ¿era jurídicamente viable estructurar y aprobar este proyecto bajo ese modelo mientras el Departamento seguía sometido al Acuerdo de Reestructuración de Pasivos?

Si llegara a demostrarse que el proyecto nació desconociendo restricciones jurídicas vigentes, el debate cambiaría. Ya no bastaría con analizar la confianza legítima o la titularidad de los bienes financiados con regalías. También habría que preguntarse si puede declararse responsabilidad patrimonial del Estado sin examinar previamente si el proyecto cuya frustración se indemniza era jurídicamente viable desde su origen.

Ese interrogante se conecta con la legalidad, la moralidad administrativa y la protección del patrimonio público. El ordenamiento jurídico no puede convertirse en fuente de ventajas patrimoniales derivadas de actuaciones incompatibles con sus propias reglas.

También queda abierta otra pregunta: ¿dónde nació realmente el problema? La sentencia responsabiliza a las entidades que identificaron la inviabilidad y detuvieron el proyecto. Pero si el defecto era estructural desde la formulación, la segunda instancia podría examinar si la verdadera falla estuvo en quienes suspendieron la ejecución o en quienes promovieron, estructuraron y aprobaron inicialmente una iniciativa jurídicamente comprometida.

Además, debe recordarse que se trata de una sentencia de primera instancia. Por tanto, la condena no puede presentarse como una obligación judicial definitiva como lo anticipan algunos medios de comunicación locales. Aun se cuenta con la posibilidad de agotar el recurso de apelación cuya responsabilidad recae en la Oficina Asesora Jurídica del Departamento. Si el caso llega al Consejo de Estado, juez natural de segunda instancia, allí podrán revisarse la imputación de responsabilidad, la valoración probatoria, la cuantificación de perjuicios y los fundamentos jurídicos de la condena.

Más allá de la cifra, el caso deja una enseñanza institucional: los proyectos financiados con recursos públicos no solo deben ser socialmente deseables o políticamente atractivos; deben ser jurídicamente viables desde su concepción. La defensa del patrimonio público empieza antes de la contratación, en la planeación rigurosa, la verificación legal y la identificación temprana de los riesgos que pueden convertir una expectativa administrativa en un litigio millonario.